Para esta tarde fue anunciada la radicación ante el Congreso de la República del proyecto de reforma tributaria con el cual el gobierno nacional pretende un recaudo de $26,1 billones para balancear el agudo desajuste fiscal que tiene el país.
Al respecto, y en medio de la profunda expectativa que ha generado la situación, reproducimos la columna de análisis que sobre el tema escribe el experto en temas de Congreso, JUAN CARLOS NIÑO.
Reforma tributaria: la encrucijada del Congreso
Nadie puede dudar que la próxima reforma tributaria será aprobada sin ningún problema en el Congreso, incluso a menos de un año de elecciones legislativas, cuando se podría pensar que los temerosos congresistas la votarían en contra para no arruinar su próxima elección.
A pesar de los múltiples debates de este proyecto de ley en plena pandemia, en más de 20 años de trabajo como asesor legislativo, nunca he visto la primera reforma que se le caiga al Gobierno en el Congreso, sin que eso signifique que toda imposición de impuestos sea necesariamente mala.
Aunque la prensa especula -con una verborrea desesperante- si el Gobierno tendría la fuerza necesaria para hacer aprobar esta iniciativa (que al final sacará adelante con sobradas mayorías en las comisiones económicas y plenarias de Cámara y Senado) dejando estupefactos a quienes creían que con el aparente rechazo de la opinión pública el Congreso no tendría otra salida que hundir la iniciativa.
A eso vienen los cuestionamientos a los congresistas -muchas veces injustos- poniendo en duda su convicción y trabajo, cuando este trámite legislativo no responde a una causa única sino a un contexto mucho más complejo: a un rígido sistema presidencialista, en donde el Gobierno -por disposición constitucional- se reserva el derecho de radicar las iniciativas legislativas de carácter económico, como el Plan Nacional de Desarrollo, el Presupuesto General de la Nación, el presupuesto bienal de regalías, los juegos de suerte y azar y, por supuesto, las reformas tributarias.
El Congreso pierde la iniciativa del gasto con la reforma constitucional de 1968 -presentada por el presidente Carlos Lleras- paradójicamente reafirmada por la liberal Constitución de 1991, lo que desbordó el poder del Ejecutivo sobre el Congreso, que en casi nada admite modificación a su “colcha de retazos” tributaria.
De hecho, el Congreso puede aprobar o improbar el articulado de la iniciativa pero en ningún momento lo puede modificar o adicionar, a no ser que tenga el previo visto bueno del Gobierno, como lo señala la “centralista” Carta del 91.
Después de estos años -en que he podido conocer y estudiar el Poder Legislativo- he llegado a la conclusión que se necesita una Asamblea Constituyente para equiparar el poder entre el Ejecutivo y el Congreso, que les permita tomar decisiones conjuntas y en igualdad de condiciones, como la concepción de un corto y sustancial estatuto tributario, en donde se sientan a la mesa para discutir los lineamientos centrales de la misma -con la activa participación de las regiones- para que posteriormente sea radicado en condición de “coautores” de la iniciativa (Ejecutivo – Congreso).
En las actuales condiciones, las comisiones económicas conjuntas de Cámara y Senado -que convoca el Presidente para darle primer debate- es el único escenario en donde un Congresista tiene “chance” de intervenir en este proyecto -lo que de entrada deja por fuera a los congresistas que no pertenecen a estas comisiones- porque se da una concertación entre los ponentes y los equipos técnicos del Ministerio de Hacienda, y posteriormente se logran otros ajustes significativos al ser discutido y aprobado por estas células legislativas.
Ya en las plenarias de Cámara y Senado -segundo debate- son casi nulas las posibilidades de cambio o modificación, porque “la tributaria” se aprueba en las comisiones económicas, mientras que en plenarias se ratifica lo aprobado en aquellas.
Poco antes de que el gobierno radicara el proyecto en la Secretaría General de la Cámara, una interesante y sorprendente oposición se generó por el Centro Democrático, convirtiéndose en un fenómeno “sui generis” que el partido de gobierno se opusiera al nuevo paquete de impuestos, mucho más cuando es el propio expresidente, Álvaro Uribe quien lidera los reparos a la última “creación” del ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, por lo que se podría pensar que esta vez las cosas serían definitivamente “a otro precio”.
Sin embargo, nadie podrá detener la decisión unilateral del Gobierno y lo máximo que podrá hacer el Centro Democrático es impedir el IVA a algunos productos de la canasta familiar y quizás evitar que quienes ganen $2,5 millones paguen el impuesto a la renta (unos $400 mil al año).
El Congreso puede hacer menos gravosa la reforma pero nunca tocar los lineamientos centrales de la misma, que está reservado constitucionalmente al Gobierno en el momento de formular y radicar el proyecto, ante lo que resta plantear si es válida o no esta reforma, en qué medida tiene legitimidad o no, si responde a circunstancias válidas o sencillamente al intento de cubrir el déficit fiscal, pues en las últimas tres décadas el Estado se ha dedicado a vender su aparato productivo, disminuyendo de forma inevitable y preocupante sus ingresos.
Coletilla: Ese afán de conseguir recursos adicionales, ha dado para estar aprobando cada dos años un nuevo paquete de impuestos, por lo que no sería equivocado pensar que se ha institucionalizado la “reforma bienal tributaria”, solo que a ese ritmo hasta el mismísimo y tenebroso Covid-19 terminará por pagar el 19% del IVA.
POR Juan Carlos Niño Niño
Asesor Cámara de Representantes
